Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, pro tempore,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato (codice
fiscale n. 80224030587, fax 06/96514000 e PEC
ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it) presso i cui uffici in Roma alla
via dei Portoghesi n. 12 e' domiciliato ex lege, contro la Regione
Veneto, in persona del suo Presidente pro tempore, per la
declaratoria della illegittimita' costituzionale della legge della
Regione Veneto 19 luglio 2014, n. 17, pubblicata nel BUR n. 62 del 24
giugno 2014, recante modifica della legge regionale 28.XII.1993 n. 60
«Tutela degli animali da affezione e prevenzione dal randagismo»,
limitatamente all'art. 2 che, dopo il comma 6 dell'art. 8, legge
regionale n. 60/93, ha aggiunto il comma 6-ter, come da delibera del
Consiglio dei ministri in data 31 luglio 2014, per violazione
dell'art. 117, commi 1 e 2, lettera e) Cost.
Fatto
In data 24 giugno 2014, sul n. 62 del BUR, e' stata pubblicata la
legge della regione Veneto 19 luglio 2014, n. 17, recante le norme
sulla «Tutela degli animali da affezione e prevenzione dal
randagismo».
La legge, nel disciplinare le modalita' di realizzazione delle
strutture e delle recinzioni per il ricovero dei cani e dei gatti
nonche' della custodia degli animali di affezione in genere, vietando
l'utilizzo della catena o di qualunque altro strumento di contenzione
similare, salvo che per ragioni sanitarie o per misure di sicurezza
certificata dal veterinario curante, ha previsto all'art. 2 di
modificare l'art. 8 della legge regionale n. 60/93, introducendovi un
comma 6-ter in base al quale «le strutture e le recinzioni realizzate
secondo le modalita' di cui al comma 6-bis sono sempre consentite,
anche in deroga alla normativa regionale e agli strumenti
territoriali, ambientali, urbanistici ed edilizi».
L'art. 2 della legge regionale n. 17/2014 ora richiamato si pone
in contrasto con la Costituzione per i seguenti.
Motivi
Illegittimita' dell'art. 2, legge regionale n. 17/2014 per
violazione dell'art. 117, comma 1 e comma 2, lettera S, sotto il
profilo dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli
obblighi internazionali, nonche' sotto il profilo della tutela
dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali regolati dalla
normativa nazionale.
1) Sotto il primo profilo si rileva che l'ampiezza della deroga
consentita dall'art. 2 della legge regionale n. 17/2014 per la
realizzazione delle strutture e delle recinzioni destinate ad
accogliere gli animali da affezione, deroga che puo' operare sia
rispetto alla normativa regionale sia rispetto a tutti gli strumenti
territoriali ed ambientali (oltre che urbanistici ed edilizi) va
necessariamente a confliggere con la normativa comunitaria recepita
nel nostro ordinamento attraverso l'art. 5 del dpr 357/1997, vale a
dire la direttiva 92/43/CEE «habitat» riguardante le aree
appartenenti alla Rete Natura 2000 (SIC/ASC/205).
In particolare l'art. 6 co. 3 della Dir. 92/43/CEE dispone che
qualsiasi piano o progetto non direttamente connesso e necessario
alla gestione del sito (zona speciale di conservazione di cui ai
commi 1 e 2) ma che possa avere su di esso incidenze significative
deve essere oggetto di una valutazione circa l'incidenza sul sito,
operata tenendo conto degli obiettivi di conservazione del medesimo e
che solo all'esito delle conclusioni di tale valutazione le autorita'
nazionali competenti possono dare il loro accordo (benestare,
autorizzazione) al piano o progetto, purche' sussista la certezza che
non sara' pregiudicata l'integrita' del sito stesso, richiedendo
persino, se ritenuto necessario, il previo parere dell'opinione
pubblica.
Questa speciale attenzione della normativa comunitaria - che si
spiega in considerazione della rilevanza della finalita' della
direttiva che ha voluto impegnare i paesi europei nella tutela della
biodiversita' e degli habitat naturali e delle specie animali
minacciate - ha trovato una puntuale attuazione nel dpr 357/97 che
all'art. 5 ha demandato alle Regioni e alle province la definizione
di modalita' di presentazione degli studi, l'individuazione delle
autorita' competenti, la previsione dei tempi di attuazione ai fini
della valutazione di incidenza dei piani e degli interventi. Tale
ampia ed accurata rete di tutela predisposta dalle autorita'
comunitarie e dal legislatore nazionale viene semplicisticamente
evitata ed elusa dalla legge regionale qui impugnata per le strutture
e le recinzioni degli animali di affezione alla sola condizione che
esse siano realizzate secondo le indicazioni tecniche e con i
requisiti stabiliti dalla Giunta regionale sentita la competente
commissione consiliare.
Sembra evidente che la disposizione qui impugnata viola allora
l'art. 117 co. 1 Cost. non rispettando i vincoli derivanti
dall'ordinamento comunitario ed in particolare quello previsto dalla
Dir. 92/43 CEE art. 6 recepita con il dpr 357/1997 art. 5.
2) Sotto un secondo profilo, come si e' premesso,
l'illegittimita' costituzionale si pone in relazione all'art. 117 co.
2 lett. S), che attribuisce allo Stato la competenza esclusiva a
legiferare in materia di tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei
beni culturali.
Ripetutamente codesta Corte si e' pronunciata in proposito per
sancire che le disposizioni legislative statali adottate in tale
ambito fungono da limite alla disciplina che le Regioni, anche a
statuto speciale, possono dettare nei settori di loro competenza,
essendo ad esse consentito eventualmente di incrementare il livello
di tutela ambientale, purche' non venga compromesso il punto di
equilibrio espressamente individuato dalle norme dello Stato (cfr. le
sentenze 225/2009, 66/2012 e 58, 300/2013 e recentemente 210/2014).
Gia' in linea generale pertanto una norma come quella in esame
che consente la realizzazione di opere, quale che siano, sul
territorio in deroga agli strumenti territoriali ed ambientali
risulta viziata, prescindendo essa da tutti i controlli e le cautele
che la disciplina nazionale prevede o prevedera' per la verifica
della compatibilita' con la tutela dell'interesse ambientale, che e'
ritenuto uno dei valori fondanti della Repubblica, dai principi
fondamentali della Costituzione (art. 9).
Di tale importanza l'art. 117 co. 2 lett. S costituisce la
riprova e l'applicazione concreta, dal momento che l'esclusivita' dal
potere legislativo in materia determina la costituzione di una
preclusione assoluta alle Regioni dall'interferire in alcun modo con
questa legittimazione dello Stato, sia contrastando la normativa gia'
vigente sia anticipandone l'adozione con previsioni pregiudizievoli
anche solo potenzialmente della tutela unitaria, uniforme ed
inderogabile.
La deroga che la L. Reg. 17/2014 introduce puo' avere una sua
giustificazione rispetto alla normativa regionale, ma nessuna
validita' od efficacia rispetto a strumenti di tutela del territorio
e dell'ambiente di matrice nazionale.
Piu' specificamente possono essere considerate le situazioni di
contrasto con la disciplina nazionale di riferimento indicate nella
delibera del Consiglio dei Ministri 31.7.2014, che richiama in primis
la normativa in materia di pianificazione del bacino quale strumento
vincolante per le amministrazioni e gli Enti pubblici, evidenziandone
la sovraordinazione ai piani territoriali ed ai programmi regionali.
Tale piano e' comunque lo strumento principale con il quale sono
pianificate e programmate le attivita' e le norme finalizzate alla
conservazione, alla difesa ed alla valorizzazione del suolo nonche'
alla corretta utilizzazione delle acque e senza che sia qui
necessario riportare i suoi essenziali contenuti regolatori (co. 3),
basti ricordare che le sue previsioni hanno carattere immediatamente
vincolante per tutte le Amministrazioni pubbliche ed i soggetti
privati, condizionando i contenuti dei piani di sviluppo
socioeconomico e di assetto del territorio e che ad esso devono
essere adeguati i piani territoriali e regionali relativi tra l'altro
alle attivita' zootecniche ed agroforestali (co.5).
Ne consegue che gli stessi strumenti territoriali regionali,
intanto possono essere derogati dalla disciplina in esame su
strutture e recinzioni, in quanto l'effetto di tali deroghe non si
ponga in contrasto con le indicazioni dei piani di bacino e che in
definitiva la pur legittima tutela degli animali di affezione e la
prevenzione del randagismo perseguite dalla Regione Veneto non
possono realizzarsi se non nell'ambito ed in conformita' alle
discipline statali sulla tutela del territorio e dell'ambiente in
generale.
Allo stesso modo viene richiamata dalla PCM la ancora piu'
rilevante possibilita' di contrasto sussistente tra la norma
regionale qui contestata e la disciplina a tutela delle c.d. aree
protette contenute nella L. 394/1991, che conferisce all'Ente Parco
il potere di regolamentare la tipologia e le modalita' di costruzione
di opere e manufatti nell'ambito del territorio del Parco stesso,
facendo salvi solo i diritti reali e gli usi civici delle
collettivita' locali, con previsioni talmente vincolanti che i Comuni
sono tenuti ad adeguarvisi entro 90 giorni dalla pubblicazione del
Regolamento nella G.U. della Repubblica.
Vero e' che il Regolamento e' approvato previo parere degli Enti
locali interessati, ma proprio questa fase «concertativa» rafforza la
sua tenuta rispetto a previsioni normative sopravvenute, qual e'
quella che si potrebbe introdurre con la L. Reg. 17/2014 ora
all'esame di codesta Corte.
Il successivo art. 12 affida al Piano del Parco la tutela dei
valori naturali ed ambientali, storici, culturali, antropologici
tradizionali, prevedendo che esso contenga tra l'altro un sistema di
organizzazione generale del territorio che lo suddivida secondo il
grado di protezione che si voglia dare alle varie aree, stabilendo
che tale Piano abbia effetto di dichiarazione di pubblico generale
interesse, oltre che di urgenza ed indifferibilita' per gli
interventi previsti, e che sostituisca «ad ogni livello i piani
paesistici, i piani territoriali o urbanistici e ogni altro strumento
di pianificazione».
Questo e' il livello di priorita' previsto dalla normativa
statale, a cui si contrappone indebitamente lo speculare effetto
derogatorio contenuto nella ridetta legge regionale qui impugnata, la
quale per cio' stesso si conferma assolutamente illegittima, laddove
con essa si pretende di scavalcare le competenze legislative dello
Stato, introducendo una deroga di carattere generale per la
costruzione di strutture e recinzioni, la cui indubbia utilita' non
giustifica ne' legittima la contestata invasione di competenza
legislativa.